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台湾社会工作基本情况考察报告
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台湾社会工作基本情况考察报告


  


  为充分作好全市社会工作试点前的调查研究工作,根据市委市政府关于加强我市社会工作人才队伍建设,推进社会工作发展的“1+7”文件要求,及市社会工作领导小组第一次会议精神,市民政局组织了由市民政局邱展开副局长带队,各区民政局长、市直机关有关人事、政策研究部门的专家和工作人员共11人,以市慈善会的名义,组成赴台湾社会工作联合考察组,于2008年1月21日至30日对台湾有历史、有特色、有成绩的不同类型的社会工作机构,如台湾花莲慈济功德会、台中弘道老人福利基金会、台北儿童家庭扶助基金会、台北伊甸社会福利服务中心、中华社会工作师公会全国联合会、台湾全国慈善会等,进行了为期10天的实地考察。

  台湾是中国的一个省,与深圳相比,其共同之处就在于都地处沿海,居民构成都包括原住民和外来移民,尤其是台北与深圳有许多相似之处,台湾社会发展中出现和遇到的问题,深圳现在有的已经遇到,有的将来也可能遇到。因此,借鉴台湾社会工作发展中的做法与经验,对深圳当前开展的社会工作的试点工作具有重要的学习和借鉴意义。

  一、台湾社会工作基本状况

  台湾的社会工作受宗教和美国社会工作理论、实务的影响,早在1950年代初就已引进,在1970 年代中得到快速发展,到1990年代,开始进入立法和规范发展的新阶段,经过半个多世纪渐进式的引进、推广、培育、发展,现已具有了一定的规模和经验,产生了良好的社会效果,对台湾的社会进步、经济发展、市民生活的和谐安定都发挥了积极的作用。

  (一)人员机构、行政管理、薪水待遇

  1、社会工作人员分布情况

  台湾有人口2300万,现有社会工作人员7000人左右(2006年统计),其中社工师有2400人左右(统计到2007年),台湾从1997 年开始社工师考试认证工作,每年通过率10 % 。社会工作人员主要分布在以下几类机构中:(1)社会福利机构,如儿童福利、青少年福利、妇女福利、老人福利、身心障碍人员福利、社区发展、社区救助、社区工作等,有社会工作人员1199人。(2)企业、医院、学校、公共文化机构、体育、环保等,有社会工作人员2171人。(3)服务于行政公部门1081人。公部门聘用社会工作人员是有计划编制额度的,台北市总额205人,正式编制132人,约聘社工94人。(4)服务于私部门2289人 。(以上数据是2006年前)

  2、社会工作的行政管理设置

  台湾社会工作的最高主管部门是内政部的“社会司”(主管儿童、青少年以外的所有社会工作)和“儿童司”(主管儿童、青少年即18岁以下的人群的社会福利等问题),在市、县政府是“社会局”。“ 社会司(局)”是顺应台湾社会工作和社会福利发展的需要从内政部的“民政司(局)”中独立出来的。市县社会局下设立五个科一个室:第一科:社团、庆典、合作社,第二科:社会救助,第三科:老人福利,第四科:身心障碍福利,第五科:社区发展、妇幼福利,社会工作室有三项职能:社会工作、少年福利、志愿服务。

  台湾政府部门在社会工作管理中的职能主要体现在两方面,一是保证社会工作人员的服务质量,不让服务对象受到侵害。二是保证社会工作正常运转,不让社会工作人员无服务对象可寻。

  台湾社会工作的行政管理工作深入务实,突出服务、把关。他们将社会工作人员的训练、督导、考核,作为保证社会工作服务质量和社会工作正常运转的关键,把督导和训练作为社会工作人员实现可持续发展的重要支持系统,把考核列为保证系统。在社会工作的行政管理中,首先重视督导和训练系统的建立,包括对督导人员的资格、训练机构的资质、训练的内容、时间都有明确的规定,并且有管理机构进行检查、审查。其次才是考核的实施。

  3、社会工作的薪资级别

  通过对具体机构和师公会全台湾联合会的了解,台湾社会工作人员薪资大致有高、中、低三大类:高级为主任级,月薪在6万新台币左右(当前折合相当于人民币15000元左右);中级为督导级(指导),月薪在4-5万新台币左右(相当于人民币10000-12000元左右);低级主要是刚参加社会工作的人员和初级社工员,月薪在3万新台币左右(相当于人民币7000-8000元左右)。以上人员如果获取社工师证书,工资相应提高2000台币。(目前折算约人民币500元左右)

  台湾社会工作人员工资与职业社会地位相当于同级的教师水平。

  (二)台湾社会工作的运作方式和社会效果

  1、通过项目化运作的方式进行管理。台湾的社工服务,大多以服务项目为主,社工服务机构按照服务项目的内容、时间和目标要求,通过政府购买服务的方式来实现。购买服务主要依据《政府采购法》(2001年1月10日修正公布)进行招投标,以此规范和确保政府购买服务的客观公正性。台中弘道老人福利基金会、台北伊甸社会福利服务中心等机构的志工服务都是按此运作,均收到良好的社会效果。

  2、民间社团是承载社会工作的主体。台湾社会工作与香港一样主要由民间社团承接运作,民间社团组织与台湾的社会工作是同步发展的,民间组织承接社会工作的运作方式又推动了台湾社会工作的专业化、职业化发展。

  台湾市、县级的社会工作专业民间组织数量众多、规模不一,我们参观考察的台中弘道老人福利基金会、台北伊甸社会福利服务中心、台湾儿童既家庭扶助基金会、花莲慈济功德会等,都是直接服务性质的社会工作社团组织。如台中弘道老人福利基金会是有良好社会知名度的民间组织,该基金会成立于1995年,为扩大对全台湾独居老人服务,1998年10月以基金会为主,联合各地志工站,成立了台湾统一的社团法人组织中华弘道志工协会共同工作。弘道自成立以来,长期在老人福利领域内耕耘,重点服务项目有人力时间银行、中途之家、推动现代优质孝行、居家照顾服务、老人日间照顾服务、小区照顾关怀据点、老人福利咨询、送餐服务、老人文康休闲、台湾志工站志愿服务等。弘道还引入世界卫生组织“活跃老化”(促进民众老年时的生活品质)的新观点,创造性地开展了一系列体现“活跃老化”的工作,如2007 年他们组织了影响全岛和外界的“挑战八十,超越千里不老骑士(摩托)环岛行”主题活动。

  台湾还有许多开展间接服务的社会工作机构,如社会工作的教育培训、行政管理、政策理论研究机构等。这类组织比较具有代表性的有:台湾社会工作专业人员协会、台湾社会工作师公会“联合会”、台湾社会工作教育学会、台湾医务社会工作者协会、台湾心理卫生社会工作学会、台湾社会工作实务发展协会、台湾社会政策学会等。

  台湾民众社会服务需求的多元化催生了众多福利性质的社会服务机构,除了少数是“政府”主办的,大量的是民间社团组织承办(主要是各类的基金会及慈善服务团体),有公办民营、民办公助、纯民间性几类。以高雄市为例,由“社会局”主办民间经营和民办公助的机构有:长青综合服务中心、青少年中心、妇女中心、家庭暴力及性侵害防治中心、儿童福利服务中心、仁爱之家、无障碍之家和妇女馆,每个区还设立了提供综合性社会福利服务的机构,共十几家。而民间的社会福利性工作服务机构也占有不少的比例。

  3、为社会工作服务的民间社团组织情况。在台湾有一批为社会工作提供专业服务和综合管理的社团组织,这些也称为间接服务机构,这些组织为台湾的社会工作的健康有序发展解决了后顾之忧。值得介绍的台湾社会工作专业人员协会(简称“专协”),是1989年成立的台湾最大、最具代表性的社会工作专业服务团体,前身是1988年成立的“社会工作联谊会”。专协的主要任务是:从事社会工作专业制度发展的研究,倡导社会福利政策,宣传社会工作理念,促使社会工作的教育、行政和实务界(承担直接服务的运作机构)结合,提升社会工作实务的质量等。专协设有理事会和监事会,并设立法倡导、会务发展、教育训练、国际事务及学术刊物等五个功能委员会。专协的会员分荣誉会员、团体会员和个人会员三种。荣誉会员是对专协有特殊贡献者,个人会员主要是高校社会工作系(所)的教师、学生,以及未取得《社会工作师证书》而从事社会工作服务的个人。团体会员为社会工作服务机构、高校社会工作系(所)、社会工作研究机构等。协会秘书处有4名专职人员,其中一位必须是社会工作督导,其余三位是社会工作员。协会的收入来源,主要是会费和“政府”购买服务。会费用于专职人员的工资及协会的日常开支。“政府”购买服务的情形有两种,一种是“政府”主动将项目委托给专协做,如对社会服务机构的服务质量、社会工作人员的配置等进行评鉴,或者评鉴政府部门社会工作人员配置是否合理(如领导有无社会工作背景、有无合理使用社会工作人员等)等。另一种是“专协”根据社会工作的发展需要自己立项,通过项目计划书的申请,游说“政府”给予“购买”支持。以2005年为例,“专协”的总支出约为700多万,会费和“政府”购买服务的费用大约各占一半。

  与“社会工作专业人员协会”不同的综合性社会工作服务机构还有“社会工作师公会全国联合会”,这个组织是按《社会工作师法》于2002年10月在各县、市成立“社会工作师公会”(简称为“师公会”)之后成立的统一组织,服务对象是经考试获取社会工作师证书的会员,师公会主要任务是保障会员权益、规范会员行为,以及调处会员与服务对象之间纠纷等。“社会工作师公会全国联合会”下设教育训练、权益促进、研发出版、公关行销与倡导四个专业委员会。《社会工作师法》规定,“社会工作师非加入社会工作师公会不得执行业务”,因此,社会工作师公会的会员,必须是取得《社会工作师证书》并申请执业的人员。《社会工作师法》还规定:获取社会工作师资格的执业人员,6年后要更换职业执照;继续获得执照的基本条件之一,是这6年在岗位上要完成180学时的继续教育专业学习训练。社工师公会和相关的学会机构要负责对社工师训练机构的资格进行认定,对社工师的学习训练内容进行审查。《社会工作师法》对社会工作师公会的设立、组织管理和职能等都有明确规定。

  二、台湾社会工作的特点

  (一)社会工作起步早,基础好。纵观台湾的社会工作发展过程,大致可分三个发展阶段:第一个阶段是引进早期(有20年时间)。早在1950年代初期,从美国学习回来的台湾学者和一些宗教组织,在开展社会慈善福利工作中,开始引进和应用美国社会工作的概念、方法,1954年开始,个别大学在社会学系设部分社工工作专业课,这是台湾社会工作的开始。

  第二个阶段(也有20年)是积极推进时期。由于社会工作展示出良好的社会效果,1970年代中政府部门开始介入推进此项工作,部分大学也正式开设社会工作专业教育,如1983年东海大学设社会工作专业硕士研究生,1984年社会学博士班开社会工作课程,1990年已经有社会工作博士毕业,1993年已开设社会工作博士班,比香港早。

  第三阶段从20世纪末开始(已经有10年),是新发展时期。1997年《社会工作师法》颁布后,台湾社会工作的专业化职业化进入了新的发展阶段。按照《社会工作师法》,2002年成立了社会工作师公会全台湾联合会,各市县也成立了社工师公会,建立了台湾社会工作专业服务体系。通过十年的发展,到2007年,台湾已成立各类社会工作专业协会,建立了规范的社会工作师证照制度。考察中我们了解到,与发展社会工作有关的制度法规也正在进一步建立和完善。如按照台湾社会、经济发展,未来台湾社会需要有2万社工师,目前1万都不到,如果仅靠每年社工师考试通过率10%的比例(考试要求严格有比例限制),是难以适应社会发展对社工人员的需求。座谈会上,师工会秘书长秦燕告诉我们,他们正积极努力准备采用资格注册与考试相结合的方法,解决未来社会工作专业人员的队伍建设。台北伊甸服务中心接待我们的一位部门负责人,社工专业毕业在县基层社工组织工作十多年,现在调到总部负责一个部门工作,已经有20多年的社会工作阅历,3次考试均未通过,她正积极乐观地准备第四次考试。与社会工作有关的相关法律也正在完善和出台,这些都为台湾社会工作积极健康的稳步发展创造了有利条件。

  (二)台湾社会工作本土化意识早,程度高。台湾社会工作领域的很多知名学者、教授早年都曾在美国接受专业教育,因此早期台湾的社会工作,从教科书的名词用语到工作实务操作,都中规中矩照搬美国理论和模式。在这些社会工作理论和模式应用到实际工作中时,台湾的社会工作者看到了东、西方历史、文化的差异和人生价值观念的差异,使从欧美一直过来的社会工作运作模式产生了一些“水土不服”的情况。因此1980 年代初,大学和研究机构的专家学者与社会工作实务操作者共同开始了社会工作本土化的探索,如从中西方哲学思想及宗教信仰的差异;中国人情面子对求助行为的选择;中国人生活习惯与重人伦次序的文化、价值观和个性特点等方面进行比较研究。他们认为,“本土化”并不是用台湾文化取代社工原则和社工技巧,而是把台湾文化加入到社会工作专业的“原则化、理论化”的“洪流里”,这样“冒险性不高,对社工工作有实质帮助”。从1980年代开始的本土化实践与研究经过近30年的发展,已经初步形成了今天社会工作的台湾模式和特点。我们在翻阅《台湾社会工作学刊》、各专业社会工作研讨会的《论文文集》中,可以看到台湾社会工作本土化发展的内容和过程。这是特别值得我们学习研究的。

  (三)社会工作主次明确,工作架构设置合理。按照社会工作原则,台湾社会工作主要定位于对老、弱、障、残等弱势群体的扶助,但发展中当人们看到社会工作专业服务使社会问题化解,带来了人际关系的和谐,并由此带来经济和社会效益时,许多社会机构开始注意聘用社会工作人员。在福利机构之外首先聘用社工人员的是医院,目前台湾有条件的公立、私立医院都成立了社会工作部,社工部工作人员分三类:社会工作师,社会工作员,也有少数志工。其次是学校,据师公会秘书长介绍,台湾的大学、大专和部分中学原来的“教官”都退出了校园,由社会工作师进入。企业和政府部门也开始聘用和吸纳社会工作人员。

  近年来,台湾社会工作的服务已经延伸到多个领域,服务对象也由社会低层和弱势群体扩展到社会各阶层,服务内容由针对贫、病、残产生的问题,扩展到生活安全感、人际关系调适,乃至由社会富裕带来的种种问题的帮助解决中。

  考察中我们感到台湾的社会工作真正达到了弥补政府之能所难达、市民自己力所难为的效果。同时也感到,台湾社会工作虽然已覆盖、延伸到各个方面,但社会工作的主体明确,我们认为其结构是呈健康的正金字塔形态。

  相对应地,台湾社会工作的管理也形成了纵横架构合理的正金字塔特点,保证了社会工作有序运作。考察中,无论是资料中谈到的台北、高雄、台南等城市的社会工作管理机构和岗位设置,还是我们实际考察的几个组织机构的行政部门设置,我们都没有发现机构虚设、人浮于事、事无人做的情况,所有工作、机构、人员都有上下对应定位,办公室都是开放式办公。在某种程度上讲,无论是办公场所的设置规模还是机构的运作模式都较香港更具借鉴性。

  (四)社会工作者队伍建设制度完善,管理到位。要发挥社会工作的职业作用,要维护社会工作者的职业地位,使社会工作人员受到社会尊重,首先是要保证社会工作者的职业水平和职业道德,台湾在社会工作者队伍的建设方面给我们非常深刻的印象是“制度完善,管理到位”。

  台湾对社会工作人员的管理首先落实在学习、训练、督导、考核、晋级等制度建设上,也就是我们常讲的“前置管理”或者“事前管理”,同时与政策研究、工作交流、专业刊物编写等与管理相关的工作配套进行,保证了社会工作的良性运作和社工队伍的稳定,从而使社会工作得到持续发展,在政府和民众之间充分发挥了协调、补充、润滑、沟通的积极作用。如台湾已经形成了符合中国人文特点,有别人于西方的行之有效的学习训练和督导制度。督导分内部督导和外部督导,内部督导根据效果又分个别督导与团体督导;外部督导是指聘请专家进行定期和不定期的个案研讨、咨询会议、个案流程检视和专题授课,以及“自我成长工作坊”。这些都具有我们直接学习的价值。

  三、台湾社会工作给我们的启示

  总结台湾社会工作的经验,结合考察中我们对台湾社会工作的认识和感受,我们认为,台湾社会工作在以下方面值得我们在社会工作试点中学习借鉴。

  (一)“直接服务”与“间接服务” 同步发展

  前面已经介绍了“直接服务”“间接服务”的概念,台湾社会工作第一个发展阶段的20年中,曾经出现重视社工工作一线的“直接服务”和个案工作,轻视“间接服务”性质的行政管理、政策研究等工作的现象,认为“社会行政、研究不是社会工作”,从而导致“间接服务”的社会行政工作专业化程度底,从业人员少,人员更换快,特别是研究工作滞后。直到“直接服务”中出现的问题堆积到无法解决,工作效率低下,矛盾冲突不断增多影响到“直接服务”后,才在1970 年代中进行了重新认识和纠正,从而才使台湾的社会工作迈上了新台阶,进入第二个加速发展阶段(见论文《社会工作行政与管理专业化过程探析》,《台湾社会工作学刊》1-5期)。

  与台湾相比,深圳开展社会工作的社会基础和专业人员的素质比当年的台湾要弱,而社会转型期需要社会工作承担的社会责任更大,工作更复杂,要求也更高。从试点工作启动开始,各区和市的专门福利工作机构在运作中都感到有许多困惑,例如社会工作与党的思想政治工作和群众路线的理论、目的是一致的,为什么还要社工人员?社会工作与我们的“关爱工程”、精神文明建设主题活动有什么区别?社会工作与原来的工会、妇联的扶弱帮困解难有何不同?社会工作与社区工作站的工作职责、工作关系如何划分?深圳“义工”工作已经很成熟配套,社工工作与其是否有重叠等等,对这些问题我们在试点工作中应该在理论认识上理清,在操作实践上给以指导。尤其我们开展社会工作没有一个渐进的自然过程,而是按照当前社会发展的迫切需要由党和政府积极、大力推进,因此有必要借鉴台湾的经验,在推行和实施社会工作制度的开始阶段就建立社会工作“直接服务”与“间接服务”同时并举、同步发展的工作模式和制度,保证深圳社会工作从一开始就积极、健康发展,真正在全国树立有借鉴意义的“深圳模式”。

  (二)充分发挥第三双眼睛的作用

  由于深圳的社会工作制度是由上而下有组织有计划地推行、实施,在可以借鉴香港、台湾经验的有利条件下,有必要在政策研究方面做得好一些,早一些,因此,借鉴台湾社会工作发展的经验,我市在推行社会工作制度试点工作的开始,就应通过选择、培育,建立独立的、民间社团性质的、政府以购买服务为形式进行扶持的开展社会工作政策研究的机构,保证“间接服务”研究机构的专业性、客观性、公正性和工作效率。这样,既体现了市委市政府对社会工作的领导支持,又可避免部门利益性质的行政干预;既保证被购买服务的机构对政府项目负责,又可成为在政府和直接服务性质的民间社团组织外的“第三双眼睛”,真正发挥研究机构参与工作,促进工作的作用,而非仅仅作宣传摆样子。

  (三)移植台湾社工人员专业训练和督导制度的内容、模式

  由于台湾重视社会工作“间接服务”的行政和研究工作,所以台湾社会工作行政管理部门对社工人员的专业训练内容设计针对性很强,要求明确、严格,针对不同科别层级社工人员的工作要求和存在问题,制定实务性、操作性强的学习训练时间和督导内容。例如,要求训练议题能针对社会现象脉络及当前议题设计,以回应社工员需求,满足社工专业知能。如台北市服务满一年的社工接受专业训练每年达到70小时的有26.2%,而高雄市每年训练70小时的已达到49.3%的比例。因此,台湾社会工作人员的工作质量和效率都很高,台北市社工每人每月平均做个案58例,高雄市社工每人每月平均做个案53例。

  鉴于台湾对社会工作人员专业训练和督导内容的针对性、有效性,我们可以直接移植台湾社工人员专业训练制度和督导制度的内容和模式,在我市社工工作制度推行开始即通过对社会工作人员规范严格的管理,达到树立良好的社会工作者的职业作风,让制度来培养一支有良好职业素质和职业形象的社工人员队伍,保证我们社会工作的高起点、有后劲。

  四、对深圳推进社会工作制度的几点建议

  总结台湾的做法与经验,我们认为台湾社会工作给我们提供了民间组织发育完善,社会化运作程度高,政策法律比较健全,政府有效行政管理到位,社会工作开展规范、有序的做法和经验。刚起步的深圳市社会工作如何借鉴“它山之石”,这是我们在台湾考察前后反复思考的问题,根据我们在报告中所总结的台湾社会工作的特点和给我们的启示,结合当前我市社会工作试点工作启动的情况,提出以下建议供领导参考:

  (一)社会工作的管理要做到指导、服务、管理、监督一体化

  要落实市委市政府发展社会工作“1﹢7”文件的要求,借鉴台湾的做法,我们建议对我市刚起步的社会工作的管理,要做到指导、服务、管理、监督一体化。尤其在社会工作民间社团组织的管理;政府采购社工服务项目的审定;社会工作人员工作职责操守、职能考核、权益维护、申诉制度等方面要制定具体操作细则,才能实现一体会化管理。只有实现一体会化管理,才能为我市社会工作的全面推开奠定好基础。考察中了解到,台湾地区由政府购买的社会工作量,不超过各社工组织业务量的30%,而且内政部社会局与社团组织之间的工作职责非常明确清晰。而我市目前现状,政府是社会工作的最大发包商和业务指导人,更须由政府职能部门和有关社会团体配合共同承担一体化管理的工作。市民政局已设社工处承担市一级协调管理工作,各区民政局也应设立社工科,承担区一级协调管理工作,同时培养、扶持、选择有资信的民间社团承担具体工作,把工作分解,将责权利落实到部门和人。

  (二)建立深圳市社会工作推进调查研究机构(临时)

  在社会工作的试点中,研究工作要充分发挥先导作用,社会工作的研究内容除适时收集、分析试点过程中出现的问题,及时为领导提出解决方案外,还应就发展中的普遍性问题提出立法建议,并对基层社会工作提供法制化、规范化的指导意见。本次考察中我们看到台湾除了有全岛性质的各类专门的社会工作调查研究、理论研究机构外,在具有规模的民间社工组织中,也设置了专职研究发展的部门,如收集、整理、分析信息,进行政策调研、法律服务、对外宣传、新业务设计、完善工作方案、配合政府招标采购等职能。这些研究机构不仅能为各社工组织当下的工作提供技术层面的支持,还能为今后的工作提供具理论高度的指导,其意义十分重大。针对我市情况,建议市里在试点工作开始,就抽调4-5名熟悉社会工作理论,有政策水平和调查研究能力的人员组成深圳市社会工作推进调查研究组,研究组设在市民政局,其工作与社会工作的试点同时推进,统一领导。研究组要对推进过程中出现的热点、难点问题进行调研,提出处理意见,并就涉及有关法律法规的问题,如:政府除购买社工服务外,还应为社会工作提供哪些资源?在社区照顾等服务中,如何明确相关法律责任等等提交方案。

  (三)大力培育各类民间社工组织的发展

  鼓励民间社工组织走专业化、市场化发展道路,这不仅是社会工作性质的需要,也是通过充分的竞争提升社工服务质量的重要手段。台湾地区社工组织既有宗教团体的,也有公办民营的,还有私人团体,各种不同的组织形式按照各自的专业方向为社会提供服务。在我们考察的几个社工组织中,没有一家是“全能运动员”,而是分别集中在青少年福利、老人照顾、医疗救助等专业特长上,在各自领域承担社会工作。如此多样化的市场主体为政府采购招标提供了数量足够的供应商,无形中提升了政府采购的质量。我市应结合今年6月国家开始的社工师考试,出台鼓励设立民间社工组织的激励政策,同时建立相关的监督机制,就绩效考核、登记注册等制定规范性文件,使民间社工组织发展既充满活力,又健康有序。

  (四)学习台湾设立“深圳社工日”。

  深圳可以在全国首先设立社会工作者的专门节日-“社工日”。建议以我市首批社工颁发上岗证的时间2月14日,或全国社工师考试的时间6月28日为“深圳社工日”的时间。在“深圳社工日”当天,可开展宣传社会工作、组织社工专业学术研讨、表彰先进组织和个人等活动,全方位、多角度向市民介绍、宣传社会工作的性质意义,唤起全社会对社工工作的职业认同、职业尊重、职业支持,树立社会工作人员的职业荣誉感、职业精神,以推动在经济政策和政治法律上更好地确立社会工作的职业地位。

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